Quy định pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất bất cập.
Bài viết xem xét nhận định về: Pháp luật, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tổ chức kinh tế, bất cập.
Hoạt động chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức kinh tế bản chất là quan hệ mua bán giữa bên chuyển nhượng và bên nhận chuyển nhượng. Tuy nhiên, đối tượng của quan hệ mua bán này là QSDĐ, phát sinh từ quyền sở hữu đặc biệt – quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Do vậy, Nhà nước – với vai trò đại diện chủ sở hữu về đất đai – cần thiết có những chính sách, quy định về pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức kinh tế nói riêng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng hiện nay.
Hiện nay, quy định pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất (QSDĐ) có sự phân biệt đối xử giữa tổ chức kinh tế có vốn đầu tư trong nước với chủ thể có vốn đầu tư nước ngoài. Không những vậy, điều kiện để thực hiện quyền chuyển nhượng của các tổ chức kinh tế còn khó khăn và vướng mắc đã gián tiếp ảnh hưởng đến môi trường đầu tư, kinh doanh bất động sản ở Việt Nam. Từ đó, làm giảm năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp Việt trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Những bất cập của pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức kinh tế và khuyến nghị
Thứ nhất, pháp luật đất đai hạn chế quyền nhận chuyển nhượng QSDĐ đối với tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài so với tổ chức kinh tế có vốn đầu tư trong nước.
Theo quy định hiện hành, các tổ chức kinh tế không có vốn đầu tư nước ngoài (tổ chức kinh tế trong nước) được chuyển nhượng và nhận chuyển nhượng QSDĐ đối với hầu hết các trường hợp có nguồn gốc do Nhà nước giao đất, có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất mà trả tiền thuê đất bao gồm cả thời gian thuê (trừ trường hợp không được nhận chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân). Nếu đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân được chuyển mục đích sử dụng và đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì vẫn được chuyển nhượng QSDĐ.
Trong khi đó, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài không được nhận chuyển nhượng QSDĐ trực tiếp từ các hộ gia đình, cá nhân hoặc các tổ chức kinh tế khác. Họ chỉ có quyền nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị QSDĐ, mà đất đó có nguồn gốc được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, trả tiền thuê đất cho cả thời gian thuê. Tuy nhiên, giá trị QSDĐ đó đã được vốn hóa vào vốn của doanh nghiệp.
Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, cần thiết phải tạo ra sân chơi bình đẳng giữa các chủ thể kinh doanh nói chung và các doanh nghiệp sử dụng đất nói riêng. Vì vậy, các nhà làm luật cần thay đổi tư duy để tạo hành lang pháp lý bình đẳng, an toàn, hiệu quả cho các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế sử dụng đất hoặc kinh doanh bất động sản ở Việt Nam. Cần thiết chuyển dần từ cơ chế hành chính nặng về mệnh lệnh, phục tùng – như cấm, cho phép chuyển nhượng QSDĐ – sang cơ chế hành chính – dịch vụ công, mà vẫn đảm bảo quyền chủ sở hữu đối với đất đai, như công nhận việc chuyển nhượng QSDĐ giữa các chủ thể trong quan hệ chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức kinh tế.
Thứ hai, điều kiện chuyển nhượng chung về QSDĐ còn chưa chặt chẽ và đầy đủ.
Hiện nay, bên chuyển nhượng QSDĐ được chuyển nhượng khi đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của Luật Đất đai 2013, như: có Giấy chứng nhận QSDĐ; đất không có tranh chấp; QSDĐ không bị kê biên để bảo đảm thi hành án trong thời hạn sử dụng đất,…
Tuy nhiên, với quy định QSDĐ không bị kê biên để đảm bảo thi hành án [2, § 188. 1c] là điều kiện để chuyển nhượng QSDĐ, tác giả cho rằng vẫn chưa chặt chẽ và đầy đủ. Bởi lẽ, thực tế trong kinh doanh, QSDĐ thường được chủ đầu tư dự án thế chấp tại các tổ chức tín dụng để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong hợp đồng vay. Giả sử, chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại đã thế chấp QSDĐ tại tổ chức tín dụng nhưng vẫn có thể ký kết hợp đồng bán nhà cùng với việc chuyển nhượng QSDĐ cho người mua mà không bị hạn chế bởi pháp luật. Như vậy, bên mua nhà có thể sẽ phải đối diện với rủi ro trong thời gian đã ký hợp đồng mua nhà nhưng chưa nhận QSDĐ, nếu chủ đầu tư không thực hiện nghĩa vụ trả nợ đối với tổ chức tín dụng hoặc không tiếp tục thực hiện hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ. Do vậy, đây là một khe hở pháp lý, làm cho người mua (thường là yếu thế vì không nắm đầy đủ thông tin cũng như am hiểu về tình trạng pháp lý của QSDĐ) có thể bị thiệt hại.
Pháp luật cần thiết sửa đổi, bổ sung theo hướng điều kiện để QSDĐ được thực hiện và các giao dịch chuyển QSDĐ (trong đó có việc chuyển nhượng QSDĐ) không phải là đối tượng đảm bảo cho việc thực hiện nghĩa vụ tài sản.
Thứ ba, chuyển nhượng dự án gắn với chuyển nhượng QSDĐ chưa thống nhất giữa Luật Đất đai, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở, Luật đầu tư; còn nhiều vướng mắc, bất cập và không phù hợp với thực tiễn
– Về loại dự án được chuyển nhượng:
Luật Đầu tư 2014 quy định, chủ đầu tư có quyền chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án đầu tư cho nhà đầu tư khác khi không thuộc một trong các trường hợp bị chấm dứt hoạt động; tuân thủ các điều kiện theo quy định pháp luật đất đai, pháp luật về kinh doanh bất động sản trong trường hợp chuyển nhượng dự án gắn với việc chuyển nhượng QSDĐ [3, § 45]. Do vậy, quy định này có thể hiểu là các dự án đầu tư đều có thể được chuyển nhượng nếu đáp ứng đủ các điều kiện trên.
Trong khi Luật Nhà ở 2014 chỉ quy định đối với dự án xây dựng nhà ở thương mại được chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản [5, § 25. 4].
Luật Kinh doanh Bất động sản 2014 quy định, chủ đầu tư được chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản khi dự án đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, đã có quy hoạch chi tiết 1/500 hoặc quy hoạch tổng mặt bằng được phê duyệt và dự án, phần dự án chuyển nhượng đã hoàn thành xong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng. Đối với trường hợp chuyển nhượng toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thì phải xây dựng xong các công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt; Dự án không có tranh chấp về quyền sử dụng đất, không bị kê biên để bảo đảm thi hành án hoặc để chấp hành quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Không có quyết định thu hồi dự án, thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Trường hợp có vi phạm trong quá trình triển khai dự án thì chủ đầu tư phải chấp hành xong quyết định xử phạt; Chủ đầu tư chuyển nhượng đã có giấy chứng nhận về QSDĐ đối với toàn bộ hoặc một phần dự án chuyển nhượng.
Trong khi đó, Luật Đất đai 2013 mới chỉ quy định việc chuyển nhượng QSDĐ trong thực hiện dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở; dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê [2, § 194].
Theo đó, chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở được chuyển nhượng QSDĐ dưới hình thức phân lô, sau khi đã hoàn thành đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và nghĩa vụ tài chính về đất đai. Chủ đầu tư được chuyển nhượng QSDĐ gắn với việc chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án khi đã có Giấy chứng nhận. Việc chuyển nhượng QSDĐ gắn với chuyển nhượng toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê phải có đủ các điều kiện chung, quy định tại khoản 1, Điều 188, Luật Đất đai 2013. Dự án phải xây dựng xong các công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt.
Như vậy, việc quy định dẫn chiếu của Luật Đầu tư đối với hoạt động chuyển nhượng dự án gắn với việc chuyển nhượng QSDĐ sang Luật Kinh doanh Bất động sản và Luật Đất đai còn nhiều vướng mắc. Trong khi, Luật Kinh doanh Bất động sản chỉ quy định hoạt động chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản thì Luật Đất đai lại quy định chuyển nhượng QSDĐ trong thực hiện dự án đầu tư, xây dựng kinh doanh nhà ở.
Đối với dự án đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê cũng chỉ quy định việc chuyển nhượng QSDĐ gắn với chuyển nhượng toàn bộ dự án mà không quy định việc chuyển nhượng một phần dự án, điều này dẫn đến lúng túng cho các cơ quan chức năng và chủ đầu tư khi thực hiện hoạt động chuyểnnhượng. Ngoài những dự án trên thì các dự án khác hiện chưa có quy định cụ thể về điều kiện, trình tự, thủ tục chuyển nhượng như thế nào cũng gây nhiều khó khăn và vướng mắc trong quá trình chuyển nhượng dự án.
– Về điều kiện chuyển nhượng dự án:
Thông thường trên thực tế, việc chuyển nhượng dự án là do nhiều chủ đầu tư thực sự gặp tình trạng khó khăn hoặc thiếu nguồn vốn nên không thể tiếp tục thực hiện dự án, không thể thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng hoặc triển khai việc xây dựng hạ tầng kỹ thuật.
Cũng có thể, chủ đầu tư chưa được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ theo Quy định tại Điều 49, Luật Kinh doanh bất động sản 2014, trong khi đã thực hiện nhiều khoản chi phí cho các thủ tục trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư như: thuê tư vấn lập quy hoạch, lập báo cáo kinh tế kỹ thuật, lập dự án chi tiết, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường, thủ tục phòng cháy, chữa cháy…Do vậy dự án không đáp ứng được đủ điều kiện chuyển nhượng theo quy định đã gây thiệt hại đối với chủ dự án, làm giảm hoặc mất cơ hội cho các chủ thể có năng lực tiếp tục triển khai thực hiện dự án, gây thiệt hại cho địa phương có dự án triển khai, ảnh hưởng đến cơ hội việc làm của người dân và ảnh hưởng đến môi trường đầu tư nói chung.
Do vậy, cần thiết các nhà làm luật nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện Luật Kinh doanh bất động sản theo hướng giảm điều kiện chuyển nhượng dự án, để tăng cơ hội đưa các dự án tiếp tục đi vào giai đoạn triển khai và hoạt động.
Thứ tư, thủ tục hành chính cho phép tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng QSDĐ để đầu tư kinh doanh còn mâu thuẫn.
Trường hợp tổ chức kinh tế là chủ đầu tư nhận chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư, sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp như thực hiện dự án nhà ở thương mại, thì trước tiên để được nhận chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp phải có văn bản chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp để thực hiện dự án [2, §193.1]. Trong khi đó, pháp luật lại quy định, chủ đầu tư muốn thực hiện dự án phải thông qua đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Việc lựa chọn chủ đầu tư chỉ có thể thực hiện được khi đất thực hiện dự án là đất do nhận chuyển nhượng QSDĐ ở theo quy định của pháp luật về đất đai, để xây dựng nhà ở thương mại .
Với các quy định mâu thuẫn như trên, tổ chức kinh tế gặp khó khăn khi đã nhận chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư, sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp đối với đất đã nhận chuyển nhượng. Do vậy, cần thiết sửa đổi quy định pháp luật theo hướng xóa bỏ quy định phải thông qua đấu giá đối với trường hợp tổ chức kinh tế đã nhận chuyển nhượng QSDĐ và đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như có văn bản chấp thuận việc chuyển nhượng đó.
Thứ năm, thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ còn chưa rõ ràng và thống nhất.
Hiện nay, quy định của pháp luật liên quan đến thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ, thời điểm chuyển nhượng QSDĐ, thời điểm công nhận QSDĐ còn chưa rõ ràng và thống nhất dẫn đến nhiều quan điểm tranh cãi.
Về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng, các bên có thể thỏa thuận và ghi trong hợp đồng hoặc theo quy định pháp luật dân sự và đất đai.
Về thời điểm chuyển nhượng QSDĐ và thời điểm công nhận QSDĐ: Cụ thể, tại Điều 503, Bộ luật dân sự 2015 quy định việc chuyển QSDĐ có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký theo quy định của Luật Đất đai. Luật Đất đai 2013 quy định, việc chuyển nhượng QSDĐ phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính. Như vậy, giữa Bộ luật Dân sự 2015 và Luật Đất đai 2013 thống nhất quy định thời điểm có hiệu lực của việc chuyển nhượng QSDĐ là bắt đầu kể từ thời điểm đăng ký và vào sổ địa chính.
Tuy vậy, Luật Nhà ở 2014 quy định, trường hợp mua bán nhà ở giữa chủ đầu tư dự án xây dựng với người mua thì thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà ở là kể từ thời điểm bên mua nhận bàn giao nhà ở hoặc kể từ thời điểm bên mua thanh toán đủ tiền mua nhà cho chủ đầu tư. Đối với nhà ở thương mại mua của doanh nghiệp kinh doanh bất động sản thì thời điểm chuyển quyền sở hữu được thực hiện theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản.
Theo quy định Khoản 3, Điều 17 Luật Kinh doanh bất động sản, đối với hợp đồng kinh doanh bất động sản thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng do các bên thỏa thuận và được ghi trong hợp đồng. Trường hợp hợp đồng có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm công chứng, chứng thực. Trường hợp các bên không có thỏa thuận, không có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm các bên ký kết hợp đồng.
Cũng tại Điều 40, Luật Kinh doanh bất động sản quy định, bên nhận chuyển nhượng QSDĐ có QSDĐ kể từ thời điểm nhận bàn giao đất từ bên chuyển nhượng.
Việc các quy định pháp luật có quy định khác nhau về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng, thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà, thời điểm có quyền sử dụng đất, thời điểm chuyển QSDĐ vẫn còn chưa thống nhất với nhau, dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau. Thực tế, theo quy định pháp luật, trường hợp tổ chức kinh tế chuyển nhượng QSDĐ và tài sản trên đất (nhà ở) thì thời điểm chuyển giao quyền lại khác nhau: Quyền sở hữu nhà là thời điểm bàn giao nhà, còn QSDĐ là thời điểm đăng ký vào sổ địa chính.
Vậy giả sử trong khoảng thời gian bàn giao nhà đến khi được cấp giấy chứng nhận QSDĐ nếu xảy ra tranh chấp sẽ có nhiều vướng mắc phức tạp và có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các bên trong quan hệ chuyển nhượng, khi mà quyền sở hữu nhà đã chuyển giao còn QSDĐ chưa được chuyển giao.
Do vậy, cần có sự thống nhất về thời điểm có hiệu lực của giao dịch, thời điểm chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng.
Trong phạm vi giới hạn của bài viết, tác giả nghiên cứu quy định pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức kinh tế cũng như phân tích những vướng mắc, bất cập, mâu thuẫn nhằm đưa ra một số khuyến nghị để hoàn thiện pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức kinh tế.
Trong quá trình phân tích không tránh khỏi những hạn chế, rất mong nhận được sự quan tâm, chia sẻ từ những nhà nghiên cứu khác để tác giả hoàn thiện hơn trong định hướng nghiên cứu về pháp luật chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức kinh tế trong thời gian tới.
