Xem xét chính sách công nghiệp Việt Nam trong thời kỳ nền kinh tế toàn cầu 2021
Chính sách công nghiệp Việt Nam trong thời kỳ nền kinh tế toàn cầu 2021
Kinh tế toàn cầu
Công nghiệp hóa kiểu cũ trong một nền kinh tế toàn cầu hóa
Trong quá trình đổi mới và phát triển kinh tế theo hướng công nghiệp hóa hiện đại, Việt Nam đã tham khảo và học tập kinh nghiệm của một số nước trong khu vực Đông Á. Việt Nam đã lựa chọn mô hình công nghiệp hóa với sự can thiệp sâu và trực tiếp của Nhà nước thông qua việc dồn nguồn lực nhằm phát triển các ngành công nghiệp mục tiêu.
Tuy nhiên, xuất phát điểm và bối cảnh hoàn toàn khác so với các nước Đông Á, Việt Nam đã đi theo mô hình kế hoạch hóa tập trung kiểu Xô-viết gần ba thập kỷ. Điều này có nghĩa là nỗ lực lặp lại thành công của những nước Đông Á đi trước đòi hỏi một sự thay đổi toàn diện và triệt để nhằm chuyển hướng nền kinh tế từ thay thế nhập khẩu sang tăng trưởng nhờ vào xuất khẩu, từ áp chế sang tự do tài chính, từ độc quyền nhà nước sang cạnh tranh công bằng. Hơn nữa, các nhân tố góp phần dẫn đến công nghiệp hóa thành công của các nước Đông Á trong nhiều trường hợp không còn thích hợp cho tương lai phát triển của công nghiệp Việt Nam.
Trong hai thập kỷ qua, nhiều thay đổi to lớn xảy ra trong nền kinh tế toàn cầu đã gần như vô hiệu hóa hoàn toàn một số công cụ quan trọng nhất của chính sách công nghiệp kiểu cũ. Trên phương diện kinh tế, hệ thống tài chính, các dòng vốn đầu tư và nền thương mại toàn cầu đã được mở rộng với tốc độ và quy mô chưa từng thấy. Trên phương diện kỹ thuật, cuộc cách mạng khoa học công nghệ và sự lan tỏa của công nghệ thông tin– truyền thông đã làm biến đổi phương thức sản xuất, ” phân công lao động” giữa các quốc gia cũng như giữa các công ty. Trên phương diện chính trị, thế giới lưỡng cực thời chiến tranh lạnh, được phân cách bởi tấm màn sắt đã không còn tồn tại, và đây thực sự là một động lực then chốt nằm đằng sau làn sóng toàn cầu hóa mà chúng ta đang chứng kiến kể từ những năm 1980 trở lại đây.
Tất cả những thay đổi này cho thấy rằng môi trường quốc tế giờ đây đã rất khác so với giai đoạn 1960– 1970. Trong giai đoạn này, Đài Loan và Hàn Quốc có thể sử dụng thuế quan và hạn ngạch một cách rộng rãi để bảo hộ và thúc đẩy một số ngành công nghiệp mục tiêu. Tương tự như vậy, Nhật Bản và Hàn Quốc có thể bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ trong một thời gian rất dài cho đến khi chúng thực sự trở nên có tính cạnh tranh quốc tế.
Tất cả những điều này giờ đây không còn nằm trong ” hộp công cụ” của các nhà làm chính sách công nghiệp của Việt Nam. Là một thành viên của WTO từ năm 2007, Việt Nam phải mở cửa thương mại, đầu tư ở mức độ mà vào những năm 1950-1970 ít ai nghĩ tới. Những hạn chế định lượng (hạn ngạch) đối với hàng nhập khẩu, yêu cầu tỷ lệ nội địa hóa và nhiều công cụ khác của chính sách công nghiệp bị loại trừ theo lộ trình cam kết. Các nhà đầu tư nước ngoài được hưởng quy chế ” đối xử quốc gia” ngay cả trong những lĩnh vực trước đây hoàn toàn chỉ cho phép các nhà đầu tư trong nước.
Với quy định của WTO không cho phép Chính phủ can thiệp nhiều nhằm hạn chế nhập khẩu và kiểm soát đầu tư nước ngoài, hệ quả tất yếu là Việt Nam phải từ bỏ những nỗ lực điều khiển chính sách công nghiệp (và các lĩnh vực liên quan khác như ngoại thương, đầu tư công, khu vực tài chính) theo cách mà Nhật Bản hay Hàn Quốc thực hiện trong những năm 1950 – 1970.
Dù môi trường quốc tế thay đổi như vậy nhưng chính sách công nghiệp của Việt Nam hiện nay vẫn mang đậm dấu ấn của chính sách công nghiệp kiểu cũ, trong đó Nhà nước duy trì sự can thiệp và thiên vị đối với những khu vực hay ngành được ưu tiên, trong nhiều trường hợp bất chấp hiệu quả và lợi thế so sánh. Cụ thể là khu vực nhà nước, mà trong lĩnh vực kinh tế là doanh nghiệp nhà nước, luôn được Chính phủ coi là xương sống của nền công nghiệp nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói chung. Vì được là ” xương sống” và đóng vai trò ” chủ đạo” nên các DNNN, đặc biệt là các tập đoàn (TĐNN) và tổng công ty (TCTNN) được Chính phủ ban cho rất nhiều ưu đãi về nguồn lực và vị thế độc quyền trên thị trường nội địa, bất chấp sự kém hiệu quả của chúng (Cung, 2010).
Một số ngành công nghiệp được chọn là ngành chiến lược hay được ưu tiên bảo hộ bất chấp hiệu quả và lợi thế so sánh, như ngành đóng tàu, lọc dầu, ô-tô. Mặc dù đã có nhiều cảnh báo từ rất sớm về tính kém khả thi của chiến lược phát triển ngành đóng tàu, song Chính phủ vẫn cương quyết theo đuổi ngành này bằng cách dồn rất nhiều nguồn lực về vốn đầu tư, tín dụng, và đất đai cho Tập đoàn công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin). Kết quả cuối cùng không nằm ngoài dự đoán. Vào tháng 7/2010, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã kết luận rằng Vinashin đã tiến đến bờ vực của sự phá sản. Tất nhiên là Chính phủ phải đứng ra gánh chịu nhiều tổn thất do sự đổ vỡ của Vinashin gây ra.
Tương tự như vậy, mặc dù Việt Nam không có lợi thế cạnh tranh đáng kể trong ngành công nghiệp lọc hóa dầu và chiếm chưa đến 0,1% trong tổng lượng xuất khẩu dầu thô của thế giới, nhưng 20 năm qua, Chính phủ rất quyết tâm theo đuổi ngành này. Thậm chí ngay cả khi giá thành phẩm của Dung Quất, nhà máy lọc dầu đầu tiên, được ước đoán là cao hơn giá thế giới từ khoảng 7 đô-la đô-la/thùng (David D., 2005, 2010), chủ yếu là do chi phí vốn và vận chuyển cao hơn các đối thủ cạnh tranh thì Chính phủ vẫn quyết định xây thêm nhà máy lọc dầu nữa số 2 ở Nghi Sơn (Thanh Hóa), số 3 ở Long Sơn (Bà Rịa Vũng Tàu) hoặc Vũng Rô.
Do vậy, mô hình phát triển công nghiệp hiện nay là một nguyên nhân trực tiếp dẫn đến những mất cân đối vĩ mô của Việt Nam gần đây. Tương tự như mô hình tăng trưởng, mô hình phát triển công nghiệp ở Việt Nam dựa chủ yếu vào đầu tư, nhưng đầu tư lại kém hiệu quả. Hệ quả là thiếu hụt tiết kiệm ngày càng lớn, thâm hụt ngân sách ngày càng sâu, và lạm phát đã trở thành cái bóng đi theo tăng trưởng. Nếu những mất cân đối này không được giải quyết, chúng sẽ dẫn tới việc tiền đồng mất giá và giảm dự trữ ngoại hối, đe dọa trực tiếp tới sự ổn định vĩ mô của nền kinh tế.
Thông tin và phối hợp trong chính sách công nghiệp kém hiệu quả
Để có thể soạn thảo và thực thi chính sách công nghiệp một cách hiệu quả, các cơ quan hoạch định chính sách của chính phủ cần thực hiện tốt chức năng thông tin và phối hợp. Các quy hoạch ngành được coi là một công cụ xử lý thông tin và điều phối quan trọng trong hoạch định và triển khai chính sách công nghiệp ở Việt Nam.
Để chọn đúng một ngành công nghiệp mũi nhọn nào đó, Chính phủ cần nhiều loại thông tin, như dự báo nhu cầu trong nước và quốc tế trong tương lai, năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam so với các đối thủ, công nghệ phổ biến hiện nay cũng như triển vọng thay đổi công nghệ… Thách thức về mặt thông tin không chỉ đến từ sự đa dạng của chúng mà còn từ những bất trắc không thể dự báo hay lường trước hậu quả. Điều này đặc biệt đúng trong những ngành công nghiệp mới đối với Việt Nam, có tốc độ thay đổi công nghệ nhanh, cạnh tranh quyết liệt, và nhu cầu có độ co giãn lớn so với giá cả và thu nhập.
Bên cạnh đó, để giúp các ngành công nghiệp mũi nhọn phát triển, Chính phủ phải có khả năng duy trì một sự phối hợp hiệu quả, không chỉ giữa các cơ quan làm chính sách và giữa các cấp chính quyền (nhằm đảm bảo tính thống nhất của chính sách), mà còn giữa Chính phủ với khu vực doanh nghiệp (nhằm đảm bảo tính khả thi của chính sách). Chẳng hạn, trách nhiệm phát triển ngành công nghiệp đóng tàu không chỉ thuộc phạm vi của Bộ Giao thông– Vận tải, mà còn cần sự phối hợp hiệu quả từ Bộ Tài chính trên phương diện thu xếp nguồn vốn, Bộ Công thương trong việc phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ, Bộ Giáo dục – Đào tạo để cung cấp đội ngũ kỹ sư đủ về số lượng và chuyên môn,…
Sự phối hợp giữa các cơ quan của Nhà nước là điều kiện cần để có được một chính sách tốt, nhưng để có thể thực thi được chính sách này còn đòi hỏi sự ủng hộ của những doanh nghiệp có liên quan trong cả khu vực nhà nước lẫn tư nhân.
Rất đáng tiếc là trên cả hai phương diện này– thông tin và phối hợp– của chính sách công nghiệp, Việt Nam đều thực hiện chưa tốt, và đây là một điểm yếu cơ bản của Việt Nam so với một số đối thủ cạnh tranh trong khu vực như Thái Lan hay Malaysia.
Quy hoạch ngành chưa là một công cụ điều phối hữu hiệu
Cần nhấn mạnh là hai công cụ chính sách quan trọng là các chiến lược và quy hoạch công nghiệp hiện nay ở Việt Nam thường do một nhóm nhỏ chuyên viên thuộc Bộ Công thương soạn thảo, chủ yếu dựa trên thông tin quá khứ do các doanh nghiệp nhà nước cung cấp. Điều này phản ảnh một thực tế là chính sách công nghiệp của Việt Nam về thực chất là chính sách công nghiệp của khu vực DNNN, mà khu vực này đến cuối năm 2009 chỉ chiếm chưa tới 20% tổng giá trị sản xuất công nghiệp và dưới 6% giá trị sản xuất công nghiệp tăng thêm của cả nước.
Những điều này khiến cho các quy hoạch công nghiệp của Việt Nam nhìn chung mang nặng tính hình thức, lạc hậu, kém khả thi, và do vậy không phải là một công cụ chính sách hữu hiệu. Ví dụ quy hoạch ngành thép, tính đến 30/8/2009, cả nước có 65 dự án sản xuất gang, thép có công suất lớn, tức là từ 100.000 tấn/năm trở lên. Trong số này, chỉ có 33 dự án nằm trong quy hoạch (trong đó có 16 dự án bổ sung quy hoạch), còn 32 dự án mặc dù đã được các địa phương cấp giấy chứng nhận đầu tư nhưng chưa hề được sự chấp thuận của Thủ tướng hoặc thỏa thuận của Bộ Công thương.
Khuyến nghị chính sách
Từ bỏ quan điểm chọn trước một khu vực nào đó là ” xương sống” hay ” chủ đạo” : Vì vậy, thay bằng việc chọn một khu vực nào đó đóng vai trò chủ đạo, nhà nước cần cần tạo ra một môi trường kinh doanh lành mạnh trong đó các chủ thể cạnh tranh với nhau một cách công khai và công bằng.
Tăng cường hiệu quả của công nghiệp nhà nước là một điều kiện cần để phát triển công nghiệp của Việt Nam: Đóng góp của khu vực nhà nước cho phát triển công nghiệp hoàn toàn không tương xứng với nguồn lực mà nó được hưởng. Bước đầu tiên trong quá trình này là yêu cầu các DNNN phải định kỳ công bố các báo cáo kinh doanh và kết quả hoạt động, làm cơ sở cho sự giám sát của các cơ quan hữu quan cũng như của người dân– chủ sở hữu tối hậu của các doanh nghiệp này.
Ngay cả khi cần bảo hộ công nghiệp nhà nước, Chính phủ phải cân nhắc cái giá phải trả của toàn bộ nền kinh tế: Một nguyên tắc cơ bản của lý thuyết thương mại quốc tế là bảo hộ cho một ngành này đồng thời là thuế đánh vào các ngành khác. Vấn đề ở Việt Nam là khác hoàn toàn so với Hàn Quốc trong suốt 3 thập kỳ đầu phát triển công nghiệp không bị chi phối bởi các cam kết tự do hóa thương mại, Việt Nam ngày nay đã là thành viên của WTO và của nhiều hiệp ước thương mại đa phương khác.
Chính vì vậy, nỗ lực bảo hộ một số ngành công nghiệp nặng mục tiêu tạo ra gánh nặng còn lớn hơn cho các ngành khác– chủ yếu là những ngành Việt Nam có lợi thế so sánh. Không những thế, việc bảo hộ còn được thực hiện thông qua chính sách tiền tệ, cụ thể là việc duy trì tỷ giá cao của VND so với USD để giảm gánh nặng nợ nước ngoài và hỗ trợ nhập khẩu cho các DNNN. Kết quả là một mặt nhập siêu cao trở thành kinh niên, mặt khác các ngành công nghiệp hỗ trợ và các doanh nghiệp vừa và nhỏ khó có thể phát triển như đã phân tích trong báo cáo.
Việt Nam cần xem xét lại chiến lược công nghiệp bất chấp lợi thế so sánh, đồng thời khuyến khích thích đáng các hoạt động công nghiệp thuận theo lợi thế so sánh: Chiến lược công nghiệp bất chấp lợi thế so sánh do khu vực nhà nước thực hiện là nguyên nhân của nhiều mấy cân đối vĩ mô của nền kinh tế, cụ thể là thiếu hụt tiết kiệm, nhập siêu, và thâm hụt ngân sách. Trong khi đó, khu vực tư nhân thuận theo lợi thế so sánh, là nguồn tạo công ăn việc làm, xuất khẩu và phát triển công nghiệp chủ yếu lại không được hỗ trợ một cách thích đáng.
Thay đổi mô hình phát triển công nghiệp dựa vào các tập đoàn kinh tế nhà nước. Khủng hoảng tài chính khu vực 1997-98 đã cho thấy những rủi ro to lớn và sự không thích hợp của mô hình chaebol ở Hàn Quốc trong bối cảnh toàn cầu hóa và tự do hóa thương mại. Ở Việt Nam, việc xây dựng các tập đoàn kinh tế nhà nước theo mô hình chaebol nhưng không kèm theo các biện pháp đảm bảo hiệu quả (như yêu cầu xuất khẩu và điều phối chặt chẽ) càng làm cho mô hình tập đoàn nhà nước trở nên rủi ro, được minh chứng qua sự sụp đổ của Vinashin trong năm 2010. Do vậy, để đảm bảo trọng trách phat triển, các tập đoàn kinh tế nhà nước cần phải có những năng lực sau:
Có khả năng đương đầu với sự cạnh tranh quốc tế trong vòng một vài năm, chứ không phải chờ tới một tương lai xa xôi bất định nào đó. Có thể cần có một vài năm được bảo hộ trước hàng nhập khẩu nhưng không thể kéo dài đến 10 hay 20 năm.
Có khả năng hoạt động không phụ thuộc vào sự bảo trợ của Nhà nước.
Có lực lượng nhà quản lý, kỹ sư và công nhân lao động có kỹ năng phù hợp với các lĩnh vực công nghiệp.
Việt Nam cần hết sức thận trọng đối với các chương trình phát triển công nghiệp nặng, đặc biệt trong những ngành không có lợi thế so sánh. Phát triển công nghiệp nặng đòi hỏi một lượng vốn rất lớn, trong khi tiết kiệm nội địa của Việt Nam đang có xu hướng giảm. Hệ quả là Việt Nam đã trở nên rất phụ thuộc vào vốn nước ngoài (FDI và ODA) cũng như các biện pháp tài chính để phân bổ vốn cho các DNNN. Việc phải nhập khẩu vốn từ bên ngoài đã dẫn tới tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai; còn tài chính dẫn tới sự biến dạng của thị trường vốn và kìm hãm sự phát triển của khu vực kinh tế dân doanh năng động và giàu tiềm năng.
Cần tăng cường hiệu quả thông tin và hiệu lực điều phối trong việc hoạch định và thực thi chính sách công nghiệp: Để có thể soạn thảo và thực thi chính sách công nghiệp một cách hiệu quả, chất lượng thông tin và khả năng phối hợp là hai điều kiện tối quan trọng. Tuy nhiên, các cơ quan hoạch định chính sách của Chính phủ (ở các bộ, ngành và địa phương) đang thực hiện hai chức năng này chưa tốt.
Các quy hoạch ngành và địa phương mang nặng tính hình thức, chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn nhau. Khu vực tư nhân, đặc biệt là dân doanh, gần như nằm ở ngoại vi của quá trình ra chính sách. Để cải thiện chất lượng và hiệu lực của chính sách công nghiệp, Chính phủ cần nâng cao năng lực quản trị, cải thiện chất lượng thông tin thông qua việc tăng cường tiếng nói của khu vực tư nhân trong quá trình hoạch định và triển khai chính sách, và biến các quy hoạch ngành và địa phương thực sự trở thành công cụ điều phối hữu hiệu.
Chính sách công nghiệp cần được phối hợp với các chính sách vĩ mô liên quan, cụ thể là chính sách ngoại thương và chính sách tỷ giá. Cơ cấu bảo hộ hiện nay của Việt Nam không những không khuyến khích mà trái lại, còn có thiên kiến chống lại xuất khẩu (anti-export bias) đối với nhiều ngành Việt Nam rất có lợi thế cạnh tranh như dệt may, da giày, sản phẩm nhựa, nông sản, thủy hải sản. Điều này một mặt hạn chế năng lực xuất khẩu tiềm tàng của Việt Nam, mặt khác làm sâu thêm thâm hụt ngoại thương.
